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检察机关内设机构改革路径探究
时间:2018-10-10  作者:覃杰  新闻来源:  【字号: | |
  【内容摘要】检察机关内设机构改革是司法体制改革和检察改革的一项重要内容,近年来部分检察院相继对之进行了积极探索,出现了各具特色的“改革模式”。这些“改革模式”在给我们提供借鉴意义的同时,也暴露出一些问题。当前检察内设机构的改革,应以检察权性质特征和运行规律为导向,坚持保障检察权全面公正规范高效运行、优化检察权配置的原则,对内设机构进行合理整合,建立符合检察权特征和运行规律的组织机构系统。

   【关键词】检察机关 内设机构改革 检察权 路径

  检察机关内设机构改革是司法体制改革和检察改革的一项重要内容,是检察权有效运行的重要保障,因此也成为当前各地检察机关关注和探索的焦点。近年来吉林、江苏、湖北等省份的部分检察院对内设机构改革进行了积极探索,走在了全国检察机关的前列,为全国的全面改革提供了参考和借鉴。这些改革值得肯定,但也暴露出一些深层次问题。笔者以为,检察机关内设机构的设置与检察权紧密联系,内设机构设置科学合理与否关系检察权能否有效运行,同时内设机构的设置也应以检察权性质特征和运行规律为导向,以检察权各项权能的特点和运行规律设置相对应的内设机构,达到机构改革的目标

  一、当前对内设机构改革探索的几种模式:   (一)吉林检察机关“九部一委制”模式

  

  

  

   (二) 湖北省13个基层小院“五部制”模式 

  

  

  

  (三)湖北省咸宁市基层检察院“七部制”模式   

  (四)江苏省扬州市江都区检察院“三局一处一组”模式

  

  

  

  

   (五)广东省深圳市福田区检察院“四局三室”模式

  

  

  

  

  (六)钦州市基层检察院关于内设机构改革的探索 

  钦州市部分基层院也积极吸收借鉴其他检察院的改革经验,对内设机构改革进行了探索。但这些“改革”非实质性改革,仅整合部分内设部门,同时“改革”只是对部门职能及人员进行的内部整合,编制部门核定的机构设置仍保留。 

 1.A基层院——“四室四科”

  

  

  

  

  在保留现有科室的基础上,整合成立“三大室”:职务犯罪侦查预防办公室、案件管理和检务服务办公室、检务保障办公室。其中,职务犯罪侦查预防办公室负责组织和管理反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防局三个部门的工作;案件管理和检务服务办公室负责组织和管理案件管理办公室、控告申诉检察科、举报中心、派驻乡镇检察室工作,以及社区矫正工作、行贿犯罪档案查询工作等。检务保障办公室负责组织和管理政工科、办公室、检察技术科、后勤服务中心,以及司法警察大队工作。而该院的侦监科、公诉科、未检科、民行科、监察室按原规定不变,不作整合。 

 2.B基层院——“六室一科”

  

  

  

  

  

  在保留现有科室的基础上,整合成立“四大室”:诉讼监督办公室、职务犯罪侦查预防办公室、业务管理办公室、检务保障办公室。诉讼监督办公室负责侦查活动监督、刑事审判监督、审查批准逮捕、民事行政检察,以及控告申诉、刑事赔偿、司法救助等工作;职务犯罪侦查预防办公室负责组织和管理反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局和举报中心工作;业务管理办公室负责组织和管理案件管理办公室、检委会工作,以及群众来信来访、惠民热线、律师接待、行贿犯罪档案查询等工作;检务保障办公室负责组织和管理政工科、办公室、司法警察大队、检察技术科工作。公诉科、纪检监察室、派驻乡镇检察室不作整合。

  二、当前的内设机构改革共同点及差异

  (一)几种改革模式的共同点

  一是实行“大部制”改革,减少了内设机构的数量,尤其是大幅缩减综合部门数量。

  二是实行“扁平化”管理,取消中层领导层级,但保留主诉检察官的行政级别。

  这些共同点反映了这些改革开拓者对当前检察机关内设机构设置中存在的机构过过多、职能交叉等问题有充分的认识,在“大部制”改革、“扁平化”管理的目标上存在共识。

  (二)几种模式存在的差异

  一是内设机构的数量差异大。如湖北省13个基层小院仅设置5个内设机构,而吉林省检察机关设置了10个内设机构。

  二是内设机构名称各异。有“部”、“局”,还有“处”、“科”“室”等。有“批捕起诉”部门,也有“刑事犯罪检控”、“刑事检察”部门;有“职务犯罪侦查”部门,也有“职务犯罪侦防”部门。

  三是内设机构的职能分工(尤其是业务部门)差异很大。有的模式坚持“诉讼职能与监督职能分离”,将批捕、起诉职能和刑事诉讼监督职能分由不同的部门行使;有的模式则实行“诉讼监督一体化”,一个部门统一负责审查批捕、提起公诉以及进行诉讼监督。在实行“诉讼监督一体化”的模式中,有的由诉讼监督部门行使职能,有的由刑事检察部门行使职能,有的由两个部门分别行使部分诉讼和监督职能。

  这些差异的存在,说明了当前内设机构改革存在一些突出的问题:改革缺乏统一的标准,机构设置不够规范,容易出现混乱。尤其是在“诉讼职能与监督职能一体还是分离”、“捕诉一体还是捕诉分离”的问题上存在的分歧,导致内设机构设置标准从根本上难以形成统一,成为当前内设机构设置改革中的最大问题。本文亦从此方面来探讨针对内设机构设置的相关问题。

  (三)内设机构设置对检察权运行的影响

  检察机关的内设机构是检察权运行的载体,检察权的属性、各项具体权能,都通过检察机关的内设机构加以体现和承载。如检察机关内设机构设置不统一、不规范、不科学,则对检察权的规范行使、检察职能的充分发挥都产生极大的影响。

  首先,直接影响检察职能的充分发挥。如当前检察机关都设置了“监所检察”部门对监所内实施的刑罚执行活动进行监督,但对其他部门,如法院、派出所的执行活动则无从监督。法律明确规定了检察机关对刑罚执行活动进行监督的职能,却因没有设置监督范围更广、更全面的机构,导致这部分监督职能缺失。

  其次,直接影响检察权的有效行使。如当前检察机关行使诉讼监督职权的内设部门非常多,既有公诉部门、侦查监督部门,也有民事检察部门、行政检察部门,还有控告申诉部门、监所检察部门等。各部门行使的诉讼监督中,有交叉也有重合,但因部门职能划分不清,极易造成“哪个部门都可以管,哪个部门都不管”的状况,给诉讼监督权的充分行使带来很大的影响

  三、内设机改构革与检察权运行

  检察权是宪法和法律赋予检察机关的职权,是为实现检察职能和检察价值目标而赋予的权限。作为检察权运行载体的检察机关内设机构,是检察权有效运行的保障。检察机关的设置,就应符合检察权运行特征、规律和目标,保障检察权全面公正高效行使。内设机构改革,要围绕检察权运行来进行并遵循以下原则:

  (一)保证检察权全面公正高效运行

  检察机关内设机构改革的出发点和最终目的,就是为了保证检察权的全面公正高效运行,如果只是简单地对机构进行撤并或增加,那么就是不彻底不合理的改革,甚至会导致改革出现恶性循环。全面公正高效,要求检察权的各项具体权能都有相应的内设机构来承担,不能出现遗漏,也不应出现重复;检察权必须得到公正行使,必须遵循权力制约原则,合理分解配置检察权,通过科学分权达到内部互相监督和制约的作用;同时还要遵循高效原则,合理设置机构数量,控制机构规模,适当配备机构的人员,确保检察权高效运行,避免和减少检察资源的浪费。

  (二)优化检察权内部配置

  主要包括以下三个方面

  1.按照检察权性质特征和运行规律对检察权进行分类,设置相对应的内设机构。例如,职务犯罪侦查职权与公诉权具有不同的属性和运行规律,因而将分为不同的检察权种类,并设置不同的内设机构来分别行使不同的检察职权。

  2.按照诉讼规律来分解配置检察职权。作为诉讼活动重要主体的检察机关,也必须按照诉讼规律对检察职权进行配置。如对各个阶段的职权,必须遵循权力相互监督制约原则对之分解和配置。

  3.一个内设机构只能行使一项职权。不同的职权由不同的内设机构承担,才能保证各项检察职权得到合理分解,互相监督和制约,保证各项检察职权的公正行使。

  四、检察权的分解与配置

  我国宪法和法律规定,我国检察机关是国家的法律监督机关,既然检察机关被定位为国家法律监督机关,那么我国检察权的实质内容就是法律监督权。所以,我国检察机关的各项职权配置都应当立足于法律监督,统一于法律监督权的属性。据此,在遵循法律监督这一共同属性的前提下,我们可将检察权分解为五大职权——职务犯罪侦查权(追诉性法律监督权)、批准和决定逮捕权(救济性法律监督权)、公诉权(制约性法律监督权)、诉讼监督权(矫正性法律监督权)、提出法律意见权(规范性法律监督权)、检察管理权(保障性法律监督权)

  (一)职务犯罪侦查权

  检察机关依法侦查国家工作人员是否涉嫌贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪,对构成职务犯罪的进行追诉,因此职务犯罪侦查权是一项追诉性的法律监督权力。由于职务犯罪的侦查对象主要是国家公职人员,他们的专业能力、文化水平都比较高,作案手法比较高明,犯罪手段隐蔽性强,所以职务犯罪侦查难度较大,对办案部门和人员能力要求也很高。特别是在新刑诉法实施以后,对规范行使侦查权的要求更加严格,侦查工作模式正在发生转变,工作重心前移,外围取证工作量增加。在此情况下,需要设置一个统一的内设机构,将分散的侦查资源和有限的侦查人员进行整合和配置,以增加侦查力量,提高侦查效果和质量。因此,侦查预防机构的整合成为大势所趋。这是由侦查权的性质和侦查工作的特点所决定的。贪污贿赂和渎职侵权两类职务犯罪在侦查工作上具有相似性,两类犯罪在实践中也经常相互交织和牵连,而预防职务犯罪主要是针对职务犯罪的查办开展的,没有职务犯罪侦查,预防工作就如无源之水。通过整合侦防资源,在职务犯罪侦查工作中开展职务犯罪预防工作,反而更具有针对性和效果。

  (二)批准和决定逮捕权

  检察机关的批准和决定逮捕权,是一种司法审查权,以防止侦查权侵害公民个人自由和权利为目的,具有明显的救济性,也具有明显的法律监督属性。

  批准和决定逮捕权具有程序启动的被动性特点,与诉讼监督等其他检察职权有明显的区别。检察机关收到侦查机关提请审查逮捕的报请后,才启动程序进行审查,而诉讼监督要求检察人员积极地去调查核实违法诉讼行为线索,积极主动发现并纠正违法行为,因而诉讼监督是一种积极主动而非被动的行为。批准和决定逮捕权直接决定嫌疑人的人身自由等权利是否被剥夺,具有职权的司法裁决性特点,因此要符合程序正当原则。为此,审查逮捕应采用诉讼化方式,除了审阅侦查机关案卷,还要同时听取犯罪嫌疑人、辩护人的意见,必要时还要采取听证、辩论等诉讼程序。这与诉讼监督权有明显的区别。

  (三)公诉权

  公诉权作为制约性的法律监督权力,既要制约侦查机关的侦查权,也要制约法庭的审判行为,既要保护被告免于法官之擅断,亦要保护其免于警察之恣意

  在当前我国检察机关内部的职能分工上,公诉部门(或承办人)都同时承担公诉职能与侦查活动监督、刑事审判监督等诉讼监督职能。在此情况下,检察官具有多重身份,既是追诉犯罪的公诉人,也是防止出现审判瑕疵的监督者,既是诉讼参与人,也是无利害关系的第三者身份,由此往往陷入矛盾境地,难免对诉讼公正带来影响。因此,这种将两种不同性质检察职权集于一身的方法,不仅达不到事半功倍的效果,还导致监督力度的减弱,也影响公诉的效果。解决的办法就是将刑事审判监督、刑事侦查监督等诉讼监督职能从公诉部门剥离,让公诉部门专职对刑事犯罪的公诉

  (四)诉讼监督权

  检察机关的诉讼监督是因对侦查机关、审判机关等的诉讼违法行为提出检察建议或纠正违法意见,促使违法问题得到矫正,而被赋予的一项重要职权,是一种矫正性的法律监督权。诉讼监督权具有立场的客观性、职权行使的主动性等特征,与批准和决定逮捕权、公诉权等显著不同。它要求监督者作为非案件利害关系方,积极主动地去发现、查找、审查有关机关存在的诉讼违法行为,积极主动地区纠正,而不是被动接受申请。诉讼监督人员可以受理作为诉讼参与人的公诉部门、批捕部门提交的诉讼违法线索,但却不能公诉部门、批捕部门承办人单独去审查或配合审查这些违法行为。

  当前我国检察机关的诉讼监督涉及领域很广,有刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督;有立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。承担诉讼监督职能的内设机构的数量也多,有侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、控告申诉检察部门、民事行政检察部门等。

  (五)提出法律意见权

  提出法律意见权由检察机关法律政策研究部门行使,法律意见权主要体现为司法解释权、立法建议权和法律文件提请审查权,这是在检察环节确保法律统一正确实施的重要保障。这是一种规范性的法律监督。最高人民检察院法律政策研究室是制定司法解释的承办部门,地方各级人民检察院有立法建议权、法律文件提请审查权,由法律政策研究部门具体负责实施。法律政策研究部门还负责调查研究、检察委员会管理职能等

  (六)检察管理权

  检察权的有效运行,需要统筹各项检察职权、协调各种检察资源、统计各项检察业务数据、保障各项办案工作、维持检察机关的顺利运转。检察管理权是检察机关履行法律监督职责的应有之义,是一种保障性的法律监督权。

  检察管理的内容主要包括三个方面:行政事务管理、检察业务管理、检察队伍管理。当前,在司法体制改革大背景下,检察机关要按照精简、高效的原则和服务检察业务的思路设置检察管理机构,确保检察业务开展获得充分的保障。

  五、检察机关内设机构改革路径设想

  如上文所述,要对检察机关内设机构进行改革,就必须按照检察权中各项具体权能的性质特征及运行规律,对合理分解配置出的检察职权状况与现行的内部机构设置状况进行对照比较,为内设机构配置应当行使的权能,并进而对内部机构进行设置。根据以上关于检察权的分解、配置,及其各项具体权能的属性、运行规律,笔者认为当前检察机关内设机构的改革应当做到以下几方面:

  (一)设立职务犯罪侦查预防一体的机构

  整合反贪污贿赂部门、反渎职侵权检察部门和职务犯罪预防部门,设置职务犯罪侦查预防部门,统一承担职务犯罪侦查和预防职能,具体负责侦查贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员渎职侵权犯罪,并结合职务犯罪侦查开展职务犯罪预防。设置侦防一体内设机构,有利于统一指挥协调、人员调度、资源配置,并确保灵活性和机动性,提高侦查资源的整体效能,也有利于增强职务犯罪预防工作的针对性和效果。

  (二)设立专司审查逮捕职能的机构

  将目前承担审查逮捕和侦查监督等职能的侦查监督部门转变为专门履行批准逮捕和决定逮捕职责的内设机构,将侦查监督部门现在承担的立案监督、侦查活动监督等职责剥离出去。

  (三)设置专司公诉职能的专门机构

  设立专门承担对刑事犯罪公诉职能的单一内设机构,将公诉部门一直以来承担的刑事侦查监督、刑事审判监督等职权剥离出去。公诉人可以在审查起诉和出庭公诉过程中将发现的诉讼违法线索向诉讼监督部门提供,但并不兼顾对侦查活动和审判活动的监督职能。

  (四)设立单一或若干诉讼监督机构

  从侦查监督部门、公诉部门剥离后的侦查监督、审判监督等职权,与民事诉讼、行政诉讼、控告申诉等其他诉讼监督职责相结合,组成完整的监督体系,由统一的诉讼监督机构或者若干诉讼监督机构行使诉讼监督职权。

  考虑到诉讼监督涉及刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等各种类监督,还涉及立案监督、侦查监督、执行监督等诉讼各个阶段,体系庞杂,内容多,对诉讼监督职权体系的配置,可以根据检察机关级别高低结合实际设立若干的诉讼监督机构。如省级以上人民检察院可以设立几个平行的内设机构行使各种诉讼监督职权。市级检察院可以根据自身实际对内设机构进行适度整合。对于一些人员少、案件少的基层检察院,可以设置一个的诉讼监督内设机构统一行使诉讼监督权。

  (五)设立法律政策研究机构或并入办公室

  法律政策研究机构主要行使制定司法解释权,开展调查研究,提出立法意见和建议,以及承担检察委员会管理职责等。因各级检察机关开展法律政策制定、研究情况存在很大差距,如制定司法解释权由最高人民检察院行使,地方各级人民检察院无此项职权,因此各级检察机关可以结合实际情况或设立独立的部门,或将法律政策研究部门与办公室合并设置,由专门人员开展此项工作。

  (六)设立若干检察管理机构

  检察管理是一项保障性职能,检察管理机构作为承担保障性职能的主体,与其它内设机构在职能上并不存在冲突,因此可以根据不同层级检察院的实际情况进行相对灵活的设置。各级检察机关应贯彻机构精简、运行高效的原则,整合工作性质相同或相似的综合部门。如基层检察院可整合办公室、政工部门、后勤服务部门等部门,设立单一的检务保障部门,统一履行行政事务、队伍管理等职责。

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