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未成年人司法一体化模式的探索与思考——以“钦南模式”为视角
时间:2018-10-10  作者:苏慧  新闻来源:  【字号: | |
  【摘要】未成年人是亿万家庭的寄托,是国家和民族的希望,承载着实现中国梦的历史使命。少年司法一体化是以保护少年权益为核心,将涉及保护少年司法的领域进行整合,以独立于传统成年人司法体系,形成以未成年人司法保护为重心的刑事、民事、行政一体化。在中国少年司法领域,“钦南模式”是受到中央及学者专家关注的。本文根据钦南对未成年人司法一体化的探索,调研钦南区未成年人犯罪的基本情况,分析存在问题和现实困难,提出想法和建议供讨论和参考,以促进未成年人司法一体化科学发展。
  【关键词】未成年人 司法一体化 钦南模式

  广西钦州市钦南区未成年人司法一体化建设起步较晚。自20126月钦南区检察院成立广西首个具有独立编制的未成年人检察科以来,2013年公安、法院、共青团成立了未成年人保护专门机构,逐步配备专人,各机构之间签署配套协作机制,多种国家力量和社会力量共同参与预防青少年犯罪体系,几年来在预防和控制未成年人犯罪工作方面取得了一定成效,被誉为“钦南模式”。笔者根据钦南对未成年人司法一体化的探索,调研钦南区未成年人犯罪的基本情况,分析存在问题和现实困难,提出想法和建议供讨论和参考,以促进未成年人司法一体化科学发展。

   一、未成年人司法一体化的价值内涵及“钦南模式”概况

  (一)价值内涵。所谓“未成年人司法一体化”,理论界和实务界尚无统一概念,通说认为,其是由三个“一条龙”搭建的立体化保护网络,即“政法机关机构内部一条龙”、“政法一条龙”以及“社会支持一条龙”。基本内涵包括三个方面:一是政法机构职能一体化,即将与未成年人权益保护有关的职能进行整合,统归未成年人专门机构二是未成年人司法一体化,即政法机关均形成未成年人案件专办机制,加强衔接配合,实现未成年人案件办理的无缝对接三是社会支持一体化,即聚集国家力量(民政、教育、文化、妇联、共青团等)和社会力量(学校、企业、非政府组织、社会团体、社工、志愿者等),建立健全未成年人司法的社会支持体系。未成年人司法一体化的发展,有利于实现“儿童利益最大化”原则,是贯彻落实我国法律规定的需要,也是顺应世界少年司法制度发展的需要,建立专业化、专门机构早已被联合国《儿童权利公约》等国际性法律文件所认可,综观发达国家,无不建立了较为完善的少年司法制度。

  (二)“钦南模式”概况。2012年,广西钦州市钦南区开始了对未成年人司法一体化的探索。钦南是中国北部湾城市中心区,随着城镇化、工业化、信息化的推进,流动、闲散和留守未成年人犯罪、未成年人涉网犯罪问题日益突出,未成年人犯罪组织化程度增强,犯罪低龄化和作案手段成人化、暴力化倾向明显,恶性极端案件时有发生,给社会和谐稳定带来了消极影响,特别是侵害未成年人权益的犯罪频发,社会各界对加强未成年人司法保护的呼声也日益强烈。在这样的背景下,钦州市党委政府以适应《刑事诉讼法》施行为契机,以政法机关机构建设和专业化建设为抓手,通过公、检、法、司的职能衔接,实现未成年人司法保护的无缝对接,并选择钦南区作为试点,打造未成年人司法一体化“钦南模式”。

  1.未成年人专门机构建设:成立专门机构和配备专人,以保证力量能够集中精力落实法律关于未成年人工作的特殊程序和特殊要求与此同时,内部机构职能整合,专业化建设逐步推进。

  检察:2012年6月,钦南区人民检察院成立广西首个具有独立编制的未成年人刑事检察科,配备专职人员,初期以“捕诉监防”一体化的模式开展未成年人刑事检察工作,2013年扩展社区矫正监督、民事行政检察工作,2014年经区编办批复,“未成年人刑事检察科”正式更名为“未成年人检察科”,实现职能一体化。

  法院:2013年,钦南法院成立少年审判庭,配备专人,办理未成年人刑事、民事、行政案件,是未成年人综合保护部门,也实现职能一体化。

  公安:2013年钦南公安成立全国首个未成年人警务大队,2016年落实专人,目前负责分局未成年人警务工作的综合业务指导,负责未成年人涉嫌犯罪案件、侵害未成年人人身权利犯罪案件办理以及涉及未成年人的刑事、民事、行政诉讼活动的个案指导等工作。

  共青团:2013年共青团成立全国首个合适成年人办公室,2014年落实专人,专职干部领导160多名兼职干部从事合适成年人工作,全程参与未成年人刑事诉讼。

  2.未成年人司法配套体系建设:各政法机关加强自身规范建设,制定实施细则,规范未成年人案件执法行为,同时加强与其他政法部门的沟通配合,严格落实未成年人特殊诉讼程序,促进在证据收集、证据采信、法律适用和社会调查、法律援助、分案处理、犯罪记录封存等方面进一步达成共识,做到责任明晰、配合有力、监督制约到位,实现对涉案未成年人全程、及时、有效的司法保护。

  3.未成年人社会支持体系建设:自觉融入党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪预防帮教社会化大格局,加大与其他政府部门和有关社会力量的联系配合力度,合力推动工作, 初步形成教育、感化、挽救失足未成年人的合力。

   二、基线调研——广西钦州市钦南区未成年人犯罪的基本情况

  (一)司法机关办理未成年人犯罪案件下降趋势明显,但未成年人犯罪形势依然严峻

  表一:钦南公安2014—2016办理未成年人犯罪案件情况表

  

  

  表二:钦南检察2014—2016年办理未成年人犯罪案件(含钦州港)情况表

  

  

  表三:钦南法院2014—2016年办理未成年人犯罪案件(含钦州港)情况表

  

  

  表四:钦南司法2014—2016办理未成年人犯罪案件情况表

  

  

  表五:钦南公安2013—2015年办理的未成年犯罪嫌疑人占全部犯罪嫌疑人的比例

  

  

  表六:钦南检察2013—2015年办理的未成年犯罪嫌疑人占全部犯罪嫌疑人的比例
  

  

  从系统数据上反映,2014—2016年未成年人犯罪人数大幅度下降,2013—2015年未成年人犯罪占比逐步下降。从这些数据和趋势来看,未成年人犯罪形势明显好转,但是如果分析一下未成年人犯罪下降的原因,形势其实不如数据显示的那么乐观。一方面,这种下降趋势是“宽严相济”刑事政策的贯彻和实施的结果。针对未成年人犯罪,坚持“教育、感化、挽救”和“教育为主、惩罚为辅”的方针、原则,具体到司法实践中,主要表现为行政处罚、刑事和解、对未成年人犯罪适用附条件不起诉、慎用监禁刑、非刑罚化等,这就会导致未成年人犯罪案件在刑事司法程序中被“分流”的现象比较突出,也就是说,最终被人民法院判处刑罚的未成年人可能仅占公安机关发现的未成年人犯罪案件的五分之一。因此,从未成年人犯罪的绝对数量上看,未成年人的犯罪形势不容乐观,未成年人犯罪形势依然严峻。另一方面,司法机关对于未成年人案件办理不同的评价体系,执法尺度不统一,检察、法院贯彻“少捕慎诉少监禁”的政策,而公安机关以打击破案为主,在西部地区人少事多矛盾高度突出、工作任务非常繁重的情况下,对比成年人不同考核标准的未成年人案件,很多公安人员有怠于侦查、办案的心理和行为。

  (二)案件类型多元,侵财型案件、毒品案件突出

  表七:2014年钦南区未成年人犯罪案件类型比例图

  

  表八:2015年钦南区未成年人犯罪案件类型比例图

  

  表九:2015年钦南区未成年人犯罪案件类型比例图

  

  未成年人犯罪类型向多元化方向发展,有侵财类型、侵犯人身自由和民主权利、妨害社会管理秩序等等,与全国其他地区一样,以抢劫罪和盗窃罪为主的侵财类犯罪属于高发的犯罪类型。而广西属于边境地区,毒品犯罪的高发地带,毒品的危害也深深影响着未成年人,使未成年人走上犯罪道路。

  从行为方式上看,暴力性仍是突出手段之一。在未成年人犯罪中,团伙作案越来越突出,犯罪组织程度趋于严密,社会危害性加重。由于未成年人的体力、智力、经验有限,并存有畏惧心理,常结成团伙实施盗窃、抢劫、寻衅滋事、聚众斗殴等犯罪活动。

  此外,网络对未成年人犯罪的影响越来越大。网络的不良影响已成为未成年人犯罪的重要诱因,网络游戏,网络色情、暴力文化等一些低俗、不健康的内容,对未成年人的危害极大,容易引发未成年人结伙斗殴、故意伤害、性犯罪。

  (三)地域特征突出、文化程度不高、家庭问题突出

  表十:钦南区涉罪未成年人户籍来源地分布表

  

  表十一:2014年钦南区涉罪未成年人文化程度情况图

  

  

 

  表十二:2015年钦南区涉罪未成年人文化程度情况图

  

  表十三:2016年上半年钦南区涉罪未成年人文化程度情况图

  

  

  从户籍来看,钦南区未成年人犯罪地域特征突出,以本地户籍的未成年人为主,2014年钦州户籍占比为74.44%2015年为90%2016年上半年度为86.96%,农村户籍所占比例很高,2014年、2015年、2016年上半年分别为82.22%、74.19%、60.87%。在未成年农民犯罪中,农村留守未成年人犯罪也明显增多,虽然义务教育制度实施多年,但是农村地区的失学现象仍比较严重,新“读书无用论”在农村地区兴起,学校教育、亲职教育的缺失是违法犯罪的主要原因之一。

  从文化程度来看,初中文化程度占绝大多数,肄业的(中途辍学)占比例也高。这反映出,大部分涉罪未成年人主要来自于闲散未成年人,他们过早辍学,过早步入社会,成为闲散人员。他们尚未具备一定的生存技能,只能靠自己的体力去打工,在社会上很难立足。再加上未成年人具有心理脆弱、意志不够坚定、友伴关系不确定、容易受蛊惑等特点,更容易走上违法犯罪的道路。

  80%左右的涉罪未成年人来自于健全的家庭,但他们却走上了犯罪的道路,可见,以往我们普遍认知的父母离异或者是单方死亡导致的单亲家庭结构,并非是未成年人失足,走向违法犯罪的最主要因素。亲职教育缺失、父母缺少对子女的监管是导致未成年人犯罪产生的重要因素。在对未成年人犯罪的影响方式上,父母监管缺失、不当的家庭教育方式,直接降低了家庭对于未成年人的行为控制能力,未成年子女与家庭之间联系弱化,使其容易受到家庭以外不良同伴的影响,此外,父母监管缺失也削弱了未成年人与父母之间的依恋,降低了未成年人的自我控制力,容易引发犯罪。

   三、原因分析——从钦南区未成年人犯罪概况探究“钦南模式”存在问题和现实困难

  (一)对涉罪未成年人司法保护落实不到位

  未成年犯罪人司法保护,一方面要贯彻未成年人特殊司法政策,对违法犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则;另一方面要贯彻落实法律法规未成年人特殊程序的有关规定,坚持不公开审理原则,法律援助、合适成年人到场、社会调查、犯罪记录封存等等。但钦南区未成年人执法状况仍不容乐观,如合适成年人到场工作,团委合适成年人办公室专职人员经常被安排从事政府中心工作,队伍不大稳定,影响了合适成年人的专业性工作;社会调查,钦南区由司法局社区矫正部门负责,本身社区矫正工作就很辛苦,疲于应付社会调查工作,一定程度上影响了工作的水平。

  有些办案人员在办理未成年人案件中,未能严格落实中央未成年人特殊司法政策,对未成年人特别程序并不理解,不了解未成年人的身心特点,大多按照成年人思维办理未成年人案件,更加谈不上有效的开展对涉案未成年人的心理抚慰和帮教工作。对于有些认为检察机关不捕不诉、审判机关非监禁刑判决从而司法分流的案件,甚至存在“不教而宽”的情况,也就是说被司法分流的未成年人,放了就是放了,没有在司法环节中受到教育,没有受监管,回到社会后有可能会继续违法犯罪,影响社会和谐稳定。另一方面,钦州属于群众安全感指数低的城市,在未成年人犯罪案件严峻、民众对社会生活安全的需求迫切的现实下,对未成年人实行非犯罪化、非羁押化、非监禁化措施,是否与保障社会稳定矛盾?宽容是否走向“纵容”?这些理念误区的存在,不可避免地对办案实践中对未成年人实行特殊保护产生了不利的影响。

  (二)未成年人专门机构和专业化建设相对滞后

  一是广西政法机关尚未形成自上而下的体系化的专门机构,自治区、地市一级未成立专门机构,缺乏统一指导和宏观推动,组建专门机构的部门在案件办理、上下协调、业绩考核等方面都受到一定的制约和影响,“钦南模式”一直在单打独斗,艰难前行。二是专门机构建设发展不平衡。钦南区公检法实现了专门机构、专职人员办理,但检察机关起步要早些,发展要好些,已经在探索社会支持体系构建的工作,而公安机关正在进行自身专业化建设,未成年人职能内部整合工作;司法行政机关未成立专门机构,目前也未实现专人化。三是高素质的未成年司法工作人员欠缺,警力严重不足。全国警力配备平均值是万分之十二,广西是万分之八,钦南仅有万分之四点五,在理念较为滞后的地区,没能安排多少警力从事未成年人保护工作,参与专门的少年司法培训的机会也少

  (三)未成年司法组织配套体系比较滞后

  当前,钦南各个政法机关在综治委的积极领导、统筹协调下,会签文件建立健全未成年人工作的特殊制度体系,定期不定期召开联席会议,共同研究未成年人司法政策贯彻落实情况及共同开展未成年人相关活动。

  但钦南区会签文件落实特殊制度原则性太强,不够细化,不够规范,操作性还是不强。钦南区无针对未成年人专门科学的考评体系,司法机关尚未形成有效的未成年人工作合力。钦州市公安局钦南分局未成年人警务大队作为全国首个具有独立编制的未成年人警务部门,无疑在专业化建设方面取得了突破,但今年才实现专人办理,政法机关不均衡、同步发展,未成年人司法工作很难扎实、稳步有效推进。

  (四)未成年人犯罪社会化预防帮教体系比较滞后

  各个政法机关积极参与未成年人社会支持体系建设,开始了未成年人观护帮教工作的探索。其中,2014年检察院联合北京师范大学刑事法律科学研究院开展涉罪未成年人审前管护项目取得了阶段性成果,即在钦州市儿童福利院、爱心企业建立管护基地,在职业教育中心、学校、乡镇、街道办司法所建立管护站,通过为涉罪未成年人提供适用非羁押措施的保证条件,对其进行监管并提供社会服务,促使管护对象不良心理和行为得到有效矫正。

  但钦南区、钦州市社会支持保障体系比较滞后,而随着司法机关未成年人保护工作的发展,司法机关对于整合社会资源,调动社会力量参与未成年人预防帮教体系工作,尤其是引入专业社会工作者介入未成年人司法工作的需求日趋强烈,虽然这几年政法机关也在努力推进政府购买社会服务机制,目前钦州市仅有两个社工组织,有社工证的仅有三十几名,从未开展专业社会工作事务,社会工作任重道远。

   四、思考与应对——未成年人司法一体化的发展和完善

  (一)加强未成年人司法专门机构和专业化队伍建设

  专门机构和专业化队伍建设,是做好未成年人司法工作的前提和基础。1、科学界定合理的工作范围,司法机关内部的未成年人工作进行有效整合,并且司法机关之间能衔接对应;2、系统化的工作模式,高效、规范运作,确保未成年人权益最大化;3、建设一支专业化的工作人员队伍,既需要法律专业知识扎实,又需要社会学心理学犯罪学和行为科学等方面的知识,还需要一定的社会阅历强烈的责任感和工作热情

  而当中,加强未成年人警务建设显得极为迫切。公安机关成立专门机构或者专职人员办理未成年人案件,我国法律就有明确规定。加强未成年人警务建设也符合世界警务改革的发展趋势。我国已经签署、或加入了一系列涉及少年司法的国际公约,有义务履行这些公约的具体条款。多个公约都要求政府为少年司法提供适应、专门的处理体系,许多国家的少年司法与成人司法截然不同,自成体系,有专门、独立的机构来办理未成年人案件。我国实务界和理论界对加强公安机关未成年人专门机构建设的呼声日趋强烈,这由此也奠定了我们开展未成年人警务工作的信心。

  (二)加强规范化建设,促进未成年人司法一体化建设

  1.科学完备的制度机制是开展未成年人司法工作的重要保障:一是司法机关内部认真落实未成年人案件办理的各项工作制度,细化、规范内部未成年人工作实施细则,二是司法机关之间加强工作衔接配合,继续修订、完善未成年人特殊程序会签制度;三是与政府多部门建立开展未成年保护相关工作机制,探索选聘社工组织、爱心人士等社会力量共建合作机制,开展未成年人犯罪预防、帮教活动,形成工作体系和有效合力。四是建立符合未成年人工作特点的考评机制,除了要考查办案数量和质量,还要评价办理的每一个案件落实特殊程序及教育矫治、帮扶工作情况,激励、提升未成年人司法工作人员的积极性和责任感,以更好地促进未成年人工作科学、健康发展。钦南公安今年开始,把未成年人工作考核指标列入分局的绩效考核体系,鼓励基层办案部门转变执法理念,贯彻落实未成年人特殊制度。

  2.未成年人司法一体化是未成年人司法改革基本方向,公安机关应有更大的使命和担当。公安机关在未成年人司法配套体系的使命和责任重大,在落实未成年人特殊司法政策、加强未成年人司法保护方面会有更大的作为。公安机关侦查环节对于未成年人刑事案件往往具有决定性意义,对于提高办案质量和教育、感化、挽救未成年人非常重要。钦南在贯彻未成年人刑事诉讼程序过程中,教育、感化、挽救了一部分未成年人,更多的涉罪未成年人没有在诉讼环节,特别是公安侦查环节得到教育和挽救,若帮教关口前移到侦查阶段,办案人员可以从案件初次受理直至诉讼终结,有针对性地教育和挽救涉罪未成年人,实施全程化的教育矫治,增强未成年人教育和帮教的效果

  3.只有司法机关同步发展,才能使未成年人的最大效益得以实现。保障未成年人刑事诉讼顺利进行的理想的组织形式,应当是一个完备的办理未成年人刑事案件的机构体系,公安、检察、法院、司法等部门配套进行未成年人刑事司法改革,同步发展,未成年人特殊制度的施行也只有在未成年人司法一体化的条件下才能实现和更好地发作用,全程教育感化挽救失足未成年人未成年人的最大效益得以实现。

  (三)多方联动,促进未成年人社会支持一体化建设

  当前,倡导社会专业力量介入未成年人司法过程,帮助涉罪未成年人顺利回归社会成为国内外少年立法和司法的普遍要求。未成年人司法工作的社会化特点比较明显,工作职能、触角要向社会延伸,需要做一些社会工作。对于专业知识和技能要求很高的社会支持工作,要善于动员社会力量来完成。今后,要努力推动建立政府主导的未成年人司法社会服务机制,将司法程序中需要借助社会力量得以实现的需求,转介至相关的专业社会组织或政府职能部门,建立健全司法借助社会力量的配套衔接机制,厘清边界,密切衔接,从而做好涉罪未成年人帮教考察和犯罪预防工作。

  同时认真落实社会管理综合治理各项措施。坚持以担任法治副校长、辅导员等形式,开展对未成年人的法治宣传教育工作;积极参与校园周边环境整治,突出源头治理,重点预防;深入开展整治网络色情暴力等违法有害信息和不良信息、非法少儿出版物等行动;加强重点青少年群体教育管理工作;深挖和严厉打击成年人侵害未成年人权益,引诱、胁迫、组织未成年人犯罪等犯罪行为,为未成年人健康成长营造良好环境。

  【参考文献】

       [1]姚建龙一体化是未成年人检察改革基本方向(载2010111检察日报

       [2]李洪智《未成年人检察一体化问题探索》(载2011年山西省政法管理干部学院学报)

       [3]张和林、陈永佳《构建未成年人检察工作一体化机制的基本思路》(载2011年上海政法学院学报)

       [4]杨永华、张文英、黄海悠《未成年人检察一体化机制》(载2012年《人民检察》)

       [5]李玫瑾、靳高风《未成年人犯罪少年司法制度创新》(2015年出版)

       [6]岳慧青《司法改革背景下的未成年人检察体制改革》(载2015年《青少年犯罪问题》)

  表十二:2015年钦南区涉罪未成年人文化程度情况图

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